今年6月份 ，高层要求国家发改委在今年底拿出改革方案。新一轮的电力改革已箭在弦上 ，各方博弈空前激烈 。自2002年 ，“五号文”下发以来 ，电力改革已经进行了12年，解决了哪些问题 ？又遗留了哪些问题呢 ？这轮改革的动力机制存在吗 ？截至目前，改革的思路是什么 ？拆分三大电网公司 ，实现“输配分离”真的如此重要吗？这轮改革要注意哪些问题 ？电力体制改革的关键是什么？为何不能把实现电价市场定价作为目标等 ，就这些问题 ，记者专访了厦门大学中国能源研究中心主任林伯强教授。
厂网分离是成功的
南方都市报(以简称记者)：在谈这次电力改革之前 ，不妨先回头看一下2002年启动的那次改革 ，当时的背景和改革的主要思路是什么 ？
林伯强 ：当时改革的一大背景与现在类似，就是电力相对过剩，而电力企业和机制又存在诸多问题 。当时的思路是比较简单，就是要建立竞争性市场。为此 ，提出了16个字的改革方案：“厂网分开 、主辅分离 、输配分开、竞价上网”。“厂网分开”就是把电厂和电网分开 ，“主辅分离” ，就是把电力企业的主业和辅业分离，“输配分开”，就是把输电和配售分开 。这12个字其实是为最后四个字“竞价上网”服务的 。
2002年 ，国务院下发了《电力体制改革方案》 ，业内称为“五号文”，确定了这16个字的改革方案 。回头看 ，“厂网分离”应该是改革最容易的一步 ，也是最成功的 。
“主辅分离”则争论了很长一段时间，但改革有一定的难度 ，当时考虑稳定，考虑电力增长的需求等 ，一直拖了很久 。电力企业最初的那种“小社会”的状态是改变了，但此后因为发展的需求 ，各大电厂和电网却以前所未有的速度和规模来做“辅业” 。也就是说 ，“辅业”的形态改变了，但现在“辅业”的规模却更大了 ，主要集中在金融、保险 ，像电网也买了一些电力公司 ，中电投也做起了电解铝业务等。其实 ，国际上也都做辅业 ，从产业链条上来说 ，做辅业应该也没有关系 ，但忌讳两点 。一是不能做成垄断 ；二是不能赔钱，必须要赚钱 。至于像电网公司，往产业上游走的过程中，有无关联交易，影响竞争 ，这种情况需要进行市场监管。
“输配分开”最后也没有做，电网公司虽被分为三家(南方电网经营广东 、广西 、云南 、贵州和海南五省的业务，内蒙古电力经营内蒙古的电网业务 ，剩下的26个省市自治区的电网业务由国家电网经营) ，但输配并没有分开。最后竞价上网也就不了了之了 。首要原因与当时中国电力需求急升，整个行业都聚焦于增加电力供应，满足需求有关。在短缺时 ，所有发出的电力都能售出，谈“竞价”其实意义不大 。
记者：当时改革的思路是学习国外(英国)的模式。
林伯强 ：大致是的 。除厂网分离外 ，后来的改革之所以没有大的进展 ，也与这种照搬照抄有关 。这是改革成为半拉子工程的第二个原因。各国电力市场的约束条件不同，中国具有很不一样的市场特征 ，主要是三个方面，首先中国电价是政府管制的 ；其次中国的电力企业是国企主导(基本上国有)；三是中国电力行业的进入有管制。
举个例子，中国的电力企业主体是国企，电力调度都是有行政统一平均调度的 ，上网的电量比如华能和大唐是要一样多的，分配不均 ，矛盾可能就会产生 。有些国有电厂明明已经关掉了，但仍有上网的电量配额，它可以出售这些配额 。像这类荒唐的事情 ，是与发电企业和电网都是国有的产权和维持社会稳定有关 。
另外一个就是不能自由进入，电价由政府管制，经营不确定性很大 ，民营企业很难进来，竞争性市场也难以形成 。
记者：当时的“输配分离”也没能做成 。
林伯强 ：这涉及到对刚成立的三家电网进行再拆分，在当时的背景下，不可能成行 。“输配分离”是当前要改革的主要内容 。而改革若真做到竞价上网 ，我看还很遥远。
拆分电网是这轮改革的目标
记者：新一轮的电力改革 ，是在什么背景下展开的 ？动力机制存在吗 ？
林伯强 ：今年重提电力改革 ，主要有三个方面的条件 。一是这一轮需求下滑 ，致使电力相对过剩 ，这就为改革提供了时间和空间；二是电网的垄断，造成的效率问题引发了种种争议，国家领导层下了决心要做改革 。三是环境的压力。目前居民电价是通过交叉补贴来压低的，以往改革常常导致价格上涨 。那么 ，原来电价上涨可能引发民众的不满 ，现在在电价上涨和更干净的空气之间做选择 ，民众可能会相对容易选择前者 。
但难题依旧存在 ，主要是上面谈到的电价管制三个方面，要达到竞价上网的目标 ，必须要解决以上三个方面的改革 。
记者 ：这轮电力改革的主要思路是什么？
林伯强：最通俗的讲法是要形成“多买方 、多卖方”的竞争局面 。现在各种改革方案中，提“竞价上网”的反而比较少见 ，这是比较务实的。具体的改革方案有各种，现在在各方博弈阶段 ，没有最后成行。比如输配要不要分开，配售要不要分开，是在多大区域范围内做到配售分开 ，用电大户要不要直供等 ，这里面也有各种可能的组合。
现在发电企业的竞争局面已经形成，垄断主要集中在国家的三大电网上 。它们是输、配 、售一体，是在一个区域内的独买独卖 。这里输、配和售怎么分开 ？一个思路是输配仍保留在三大电网企业内，但把售电部分分开 。比如厦门可能就有了两家售电公司，可以展开竞争了 。另一种思路是国家三大电网公司只负责大的“输”，只负责大的电路建设 ，收一个过路费，而“配”和“售”由售电公司来负责 。在“输 、配”环节，怎么拆也都是要垄断的 ，一家不能进两条线路 ，与电信不同。
记者：这轮改革围绕着的主要问题 ，就是怎么分拆现有垄断性的三大电网公司？
林伯强 ：是的，改革是必然趋势 。目前国家三大电网是改革对象 ，改革“刀子”就是冲着电网去的 。但既然是“拆” ，首先就要考虑清楚为什么去“拆” ？改革的目的是为了提高效率 ，但怎么做才能提高效率？西方国家的模式是不是适合当前宏观条件约束下的中国 ，还是中国当前的做法比西方的模式还有效率？很多人想当然地认为 ，拆分了就更有效率了，这个应该不确定 ，这是理论上的说法 。在电价政府管制 ，电力企业国有，准入规划审批的条件下 ，拆分了就一定更有效率吗？这个还要做更仔细的研究和试点 。改革是有成本的 ，要确认如何去“拆” ，改革收益一定要大于成本 。
二是当前的这种模式对消费者造成了多大的危害 ，这个也要认真评估。讲到国家电网，就是全国性垄断问题 。一般的经济学理论认为，垄断的好处就是垄断可以定高于竞争的价格，并以较差的商品和服务质量获得垄断超额利润。但中国的情况是国家电网不能自主定价的，是由政府定价。所以只垄断不定价 。再说服务 ，对于消费者来说 ，国家三大电网目前提供的服务应该是一流的 ，与发达国家比 ，也不差。
三是如何来衡量改革的收益 ？标准是什么 ？从民众的角度看，就是两个，一是价格更低 ，二是服务更好 。改革后民众所获得的电力服务能否超过当前的 ，我看不容易 。由于电价仍是政府定的，怎么跌 ？现在的电价是政府交差补贴的 ，是拿工业用电的高价来补贴居民用电，拿财政收入补贴发电企业或居民用电 。改革后 ，如果完全按竞争模式，用电价格会不会上升 ？也就是说 ，在目前政府价格管制的局限下，可能很难度量改革的成效。若改革后，居民用电的价格反而上升，民众能认为改革是成功的吗？
记者 ：改革的目标不是让民众满意 ，居民用电电价更低 ，而是冲着效率，冲着整个社会资源的优化配置去的。
林伯强 ：在居民眼中 ，衡量效率的标准很大程度上就是电价更低 ，和服务要更好 ，不是吗 ？
改革还是要先试点
记者 ：这是一种“民粹”的想法 。解除了价格管制，市场自由定价的结果并不一定是价格就低 。但你谈到一点 ，现在改革的主要目标是分拆三大电网，在配售环节引入竞争 ，其实这对整个的电力体制而言，只是一个技术性的改革 ，真正关键的改革其实是价格和准入管制。
林伯强 ：若从2002年算起，电力改革12年了 ，大环境可能已经发生变化 ，但电力行业的基本格局没有变 。国企垄断为政府控制电价提供了可能性，而电价已经成为宏观调控的手段之一 。应当看到，短期内政府还很难放弃对电价的控制 。因此，对于电价市场化改革的长期性 ，要有充分的思想准备。
然而电价是电力体制改革的关键点 。如果政府选择暂时回避电价改革，那么在电力产业链的改革 ，唯一能做的就是技术性的 ，在销售环节的拆分 。没有电价改革 ，很难进行有效的电力体制改革。前一阶段的电力改革在现实推行中不尽如人意 ，其中一个主要原因就是电价改革没有跟上 。
记者：这轮改革的思路其实还是在回避这个关键问题 。
林伯强 ：是的 。所以谈这轮改革 ，只能把电由政府管制定价作为一个既有的约束来考虑 。若政府要放开定价 ，这就不是国家电网层次，而是更高层次的改革了 。电价改革比较困难 ，这里要问一个最基本的问题 ，若市场自由定价 ，以前煤炭这些电能原料价格大幅度上涨 ，电价是要跟着上调的 ，民众愿意吗？不会引来不明真相的媒体口诛笔伐吗？
记者 ：市场经济就是要让供需来决定价格 ，这样价格信号的传递才能优化配置资源 。退一步说 ，若现在居民用电价低是政府补贴的 ，那“补贴”来自于何处 ，还不是来自民众 ，羊毛出在羊身上 ？
林伯强 ：两年前 ，发电企业亏损发电，补贴也是来自于财政，最终来自于民众 。但这是间接的 ，财政补贴 ，民众感受不到，就认为与己无关。若市场自由定价 ，电价提高了，民众的感受是直接的，这带来的感受就不同了。
若市场自由定价的话 ，电价涨上去了，政府再对低收入群体进行补贴，更有针对性 ，更有效果 。现在采用财政补贴和交叉补贴 ，效率很低 ，也不公平 。现在政府定的电价较低 ，等于富人享有的补贴更多 ，因为他们用电用得更多 。另外 ，因有规模经济的存在，用电大户，尤其是工业企业 ，应该享有更低的电价 ，但现在的高价 ，对它们是不公平的 ，这些都是对资源配置的扭曲 。
这些好处显而易见。但现在采用这种价格管制 ，财政补贴和交叉补贴的方式，一是民众不大容易说服，自由定价恐引发不满和动荡。二是这么做政府省事，自由定价后政府做的工作可能要多一些 。
记者：在自由准入 ，取消审批方面 ，现在能否做一些改革？
林伯强 ：小的基本放开了 ，但大的发电项目的话，现在还是要政府审批 。政府实际上很难清楚市场的需求平衡点在哪里 ，带来的结果就是一些地区电力短缺 ，而另一些地区又产能过剩。比如今年经济形势很差 ，审批部门可能就根据今年的需求下调规划的产能 ，但若明年经济形势好转 ，电能需求上升呢 ？
国有的电力企业，对投资的考量和电价的变化可能也没有民营企业那么敏感，因为后者的真金白银是来自于自己 ，花钱会谨慎节省很多。中国当前的产业大幅度过剩 ，是与政府的审批和电力企业国有是关系的。
现在在电力行业提出“混合所有制”的产权改革 ，我看比较困难 。因为大环境不同了 ，民营企业在能源领域的能力太弱了 。要是在10年前放开，中国民营的能源公司可能会伴随中国经济的高速增长而成长，出现数家大型的民营能源公司 ，但现在找不到几家像样的 。引入民营而又不让其控股的话 ，民营企业家是不大感兴趣的。实际上 ，国有能源企业 ，单就资本的收益率来说 ，是很低的 ，包括中石油、中石化这类巨无霸 。像国家电网的收益率，很少超过4% ，南方电网可能好一点 。30%式的混合一起赚钱 ，民营真的有兴趣 ？
记者 ：在当前的“拆分”改革中 ，应注意或者说需要强调什么？
林伯强：试点 ，改革势在必行，但这轮改革还是要做些试点。先把我上面提到的一些问题厘清，不要急于做全国性统一改革，而是选一些典型地区做试验，避免改革支付一些意想不到的、灾难性的、全局性成本 。二是在试点过程中 ，也不要几个试点一刀切。中国地域范围大 ，各个地方的局限条件可能不同 ，要因地制宜 ，不同的地方可以采用不同的模式进行尝试 。错了总结经验 ，对了再逐步推广 。
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